Розширення сфери застосування CBAM: актуальні напрями та виклики

Механізм прикордонного вуглецевого коригування ЄС (CBAM) активно розвивається. Розбираємося, як і на що це впливає.

Після завершення перехідного періоду сфера застосування CBAM буде розширюватися, що зумовить необхідність виконання відповідних процедур як з боку імпортерів до ЄС, так і їхніх постачальників у третіх країнах.

Вітчизняним промисловим виробникам та експортерам до ЄС варто врахувати це та готуватися до запровадження наявних та появи нових правил. Далі детальніше розглянемо актуальні напрями потенційного розширення сфери застосування CBAM.

Громадські консультації Європейської Комісії щодо розширення CBAM на продукцію нижчої ланки

Регламент CBAM передбачає необхідність оцінки та, за потреби, пропозиції щодо розширення сфери застосування механізму прикордонного вуглецевого коригування на так звані “товари нижчої ланки” (downstream products) (тобто товари, що знаходяться далі за ланцюжком створення вартості товарів, на які зараз поширюється дія Регламенту).

• Приклади таких товарів нижчої ланки — кухонне приладдя, побутова техніка, інженерні компоненти, що містять CBAM-регульовані матеріали.

Крім того, щоб запобігти витоку вуглецю далі за ланцюжком створення вартості, у нещодавньому Європейському плані дій щодо сталі та металів було акцентовано на необхідності розширення сфери застосування CBAM на певні товари нижчої ланки з використанням сталі й алюмінію та оголошено про пропозицію Єврокомісії, яка має бути прийнята до кінця цього року.

• Витік вуглецю відбувається, якщо виробники товарів нижчої ланки ЄС переносять виробництво за кордон, щоб уникнути збільшення витрат на викиди вуглецю, або якщо покупці з ЄС переходять на імпорт з третіх країн зі слабшою кліматичною політикою.

Додаткові заходи проти обходу будуть спрямовані на практику уникнення фінансового зобов’язання CBAM без належної причини чи економічного обґрунтування. Крім того, є занепокоєння щодо чинних правил стосовно значень за замовчуванням та умов використання фактичних викидів для електроенергії у CBAM.

Із 1 липня до 26 серпня 2025 року Європейська Комісія проводить публічні консультації із зацікавленими сторонами щодо розробки політики потенційного розширення сфери застосування CBAM на конкретні продукти нижчої ланки, заходів протидії обходу та правил для сектору електроенергетики, а також щодо їхнього потенційного соціального, економічного, екологічного та адміністративного впливу.

Основною цільовою аудиторією є зацікавлені сторони з ЄС та третіх країн, а саме:

• компанії, що займаються виробництвом, торгівлею та зберіганням основних товарів CBAM (включно з електроенергією) та товарів нижчої ланки;
• асоціації виробників основних товарів CBAM (включно з електроенергією) та товарів нижчої ланки;
• неурядові організації;
• академічні установи;
• державні органи, включно з митними органами;
• профспілки.

Оголошення про консультації на сайті ЄК

Комплексний огляд потенційних напрямів розширення сфери CBAM

У новому звіті “Розширення сфери застосування CBAM” Європейського круглого столу з питань зміни клімату та сталого переходу (European Roundtable on Climate Change and Sustainable Transition (ERCST)) проаналізовано потенційні можливості для розширення CBAM, на які потрібно зважати і українським промисловим виробникам.

Горизонтальне розширення передбачає включення цілком нових секторів або товарів, які нині не входять до Додатка I Регламенту CBAM, наприклад, хімічної та нафтопереробної промисловості, виробництва паперу, скла, кераміки та пластмас. Натомість вертикальне розширення стосується поглиблення охоплення в межах секторів, що вже підпадають під дію CBAM. Таке розширення може охоплювати як товари вищої ланки (upstream), що знаходяться на початкових етапах виробництва — тобто сировину або проміжні продукти, які застосовуються для виготовлення вже регульованих товарів; так і товари нижчої ланки (downstream), що належать до подальших етапів — тобто більш оброблені продукти далі по ланцюжку створення вартості та отримані з цих регульованих матеріалів.

Згідно з параграфом 31 преамбули Регламенту CBAM, відбір товарів, що підпадають під дію цього механізму, має ґрунтуватися на їхній значущості з точки зору викидів парникових газів (ПГ) та ризику витоку вуглецю в секторах, що охоплюються Схемою торгівлі викидами ЄС (EU ETS).

Ключові критерії містять:

• Значущість секторів із погляду викидів ПГ;
• Схильність сектора до значного ризику витоку вуглецю;
• Необхідність збалансувати широке охоплення продукції за обсягами викидів ПГ, водночас обмежуючи складність та адміністративне навантаження.

Крім того, рішення про те, чи варто розширювати сферу дії CBAM, фундаментально залежить від припущень щодо кількох взаємопов’язаних факторів, зокрема:

• Зміни в реформі EU ETS: Майбутнє безкоштовного розподілу квот на викиди та механізмів компенсації непрямих витрат у межах EU ETS суттєво впливатиме на конкурентне середовище та ризик витоку вуглецю.
• Доопрацювання CBAM: Подальші деталі та рішення щодо таких аспектів, як охоплення експорту, заходи для запобігання переміщенню ресурсів та боротьби з обходом правил, подальше спрощення адміністративних процедур, можливе охоплення непрямих викидів та специфікація значень за замовчуванням — усе це впливатиме на наслідки розширення сфери дії.
• Взаємозалежність вертикального та горизонтального розширення: Питання горизонтального розширення в деяких випадках залежить від припущень щодо вертикального охоплення — зокрема, наскільки глибоко по ланцюжку створення вартості поширюватиметься наявне або розширене охоплення. Чітке розуміння цих вихідних положень та їхньої взаємозалежності є вкрай важливим для ґрунтовного аналізу розширення сфери дії CBAM.

Фактори горизонтального розширення

Першочерговим міркуванням у будь-якому потенційному розширенні має бути те, наскільки сектор стикається з ризиком витоку вуглецю в міру зменшення безкоштовного розподілу квот і повної сплати вуглецевої ціни.

Оскільки метою CBAM є запобігання витоку, це має бути пороговою умовою: якщо ризик витоку не є високим, немає потреби продовжувати аналіз далі.

Ще одним пов’язаним з витоком вуглецю міркуванням є ризик витоку для виробників, які опиняються одразу за межами охоплення CBAM у ланцюжку створення вартості. Проте ризик витоку, як правило, зменшується під час подальшого просування ланцюжком створення вартості. Так, вище співвідношення доданої вартості до вуглецевих витрат, зупиняє охоплення CBAM десь на цьому ланцюжку. Однак одразу за цією точкою зупинки досі може існувати певний ризик витоку від іноземних виробників, які обробляють свої товари, аби досягти цієї точки.

Багато промислових секторів мають продукти, які більшою чи меншою мірою конкурують із продукцією інших секторів. Важливо, щоб вибір секторів для охоплення CBAM мінімізував міжсекторальні викривлення, які цей вибір може створити.

Регламент CBAM вказує, що при виборі товарів, які підпадатимуть під його дію, слід також враховувати необхідність обмежити складність для відповідних операторів, включно з тими, хто зобов’язаний обліковувати та верифікувати викиди парникових газів, що містяться в товарах. Також при виборі товарів для охоплення Регламент CBAM має мету обмежити пов’язане з цим адміністративне навантаження.

Одним із секторів, на які CBAM може розширитися горизонтально, є транспорт. Регламент CBAM вимагає до кінця 2025 року підготувати звіт, який, серед іншого, оцінить можливість розширення сфери дії CBAM на вбудовані викиди при транспортуванні товарів, перелічених у Додатку I, та транспортних послуг. Тобто, CBAM згодом може зобов’язати імпортерів оцінювати та звітувати про викиди парникових газів, що утворюються внаслідок спалювання палива під час транспортування товарів, охоплених CBAM. Можливо, це відповідатиме охопленню транспорту згідно з ETS, що проявляється двома різними способами:

• Морські перевезення: Викиди від морських перевезень охоплюються чинною ETS. Водночас квоти передбачені на 100% викидів від морських перевезень у межах ЄС та на 50% викидів від рейсів до або з портів за межами ЄС.
• Автомобільний транспорт: Із 2027 року постачальники палива для автомобільного транспорту в ЄС повинні будуть купувати квоти в межах нової системи торгівлі викидами — EU ETS 2.

Щодо морського транспорту, 50% викидів, пов’язаних з імпортом, вже обкладаються платою за викиди вуглецю, а решта — ні. За такого сценарію ризик витоку вуглецю відсутній: немає випадків, коли вітчизняні виробники платили б більше за викиди морського транспорту, ніж імпортери. Отже, викиди морського транспорту, ймовірно, не будуть охоплені CBAM.

Щодо автомобільного транспорту, виробники в ЄС платитимуть за викиди вуглецю, за які, можливо, не нестимуть витрати іноземні виробники (якщо вони не сплачують за викиди вуглецю у паливі для автомобільного транспорту в країнах виробництва товарів). Це означає, що може існувати ризик витоку вуглецю. Так, можливо, CBAM розшириться, щоб охопити виробничі викиди, пов’язані з автомобільним транспортом у країнах експорту.

Фактори вертикального розширення

Вертикальне розширення на вищі ланки (upstream) передбачає включення початкових етапів виробництва або прекурсорів, необхідних для виготовлення товарів, які вже охоплені CBAM. Наприклад, у сталеливарному та цементному секторах висхідне розширення може охоплювати кокс, агломеровану руду та феросплави або вапняк та іншу сировину, що впливає на життєвий цикл викидів сталі та цементу.

Натомість вертикальне розширення на нижчі ланки (downstream) стосується продуктів, що знаходяться далі по ланцюжку створення вартості та отримані з регульованих CBAM товарів. У випадку сталі, наприклад, це може містити машини, побутову техніку, автомобільні компоненти або інші готові вироби, що значною мірою складаються зі сталі чи сталевих сплавів. У випадку цементу це можуть бути збірні залізобетонні вироби, такі як опори та елементи конструкцій, що використовуються в спорудженні будівель та інфраструктури.

Попередній аналіз висвітлює кілька критичних тем і суперечностей, що лежать в основі рішень щодо вертикального розширення CBAM у секторах, які вже охоплені цим механізмом.

У всіх секторах “запобігання витоку вуглецю та підтримка рівних конкурентних умов” є спільними занепокоєннями. Однак також помітні значні розбіжності, зокрема щодо адміністративного навантаження та навантаження щодо відповідності, яке тягне за собою вертикальне розширення CBAM.

Зацікавлені сторони верхньої ланки, такі як гірничодобувна та нафтопереробна промисловість, наголошують на викликах відповідності та конкурентних ризиках. Особливо там, де йдеться про товари, що торгуються на світовому ринку, і де CBAM ще не вирішує питання витоку, пов’язаного з експортом. Водночас галузі нижньої ланки помітно відрізняються у своїх пріоритетах щодо ризиків витоку, а також щодо тягаря та складності відповідності у своїх власних ланцюжках постачання.

Опитування, проведені із зацікавленими сторонами галузі, виявляють виражені секторальні виклики та пріоритети. Наприклад, APPLiA та FEC рішуче виступають за включення нижньої ланки, наголошуючи на екзистенційних загрозах конкурентоспроможності за відсутності захисту CBAM. Натомість такі сектори, як автомобільна промисловість (представлена ACEA) та машинобудування (представлене VDMA), висловили застереження щодо розширення на нижню ланку, посилаючись на значну адміністративну складність та логістичні труднощі. Частково ці відмінності можна пояснити різними характеристиками двох типів продукції, адже виробництво машин передбачає складніші, потенційно обігові вхідні матеріали та виробничі етапи.

Вертикальне розширення CBAM у вже охоплених секторах вимагає зважених політичних втручань, що балансують екологічні амбіції з економічною практичністю. Усе це свідчить на користь поетапного підходу до впровадження, широкої взаємодії із зацікавленими сторонами, ретельної методологічної розробки для верифікації викидів та цільових стратегій пом’якшення, спрямованих на вирішення конкретних конкурентних та адміністративних викликів.

Висновки та рекомендації

Ключовим для будь-яких секторів або продуктів, які зрештою будуть включені до CBAM — чи то через горизонтальне, чи через вертикальне розширення — достатній час для розробки необхідних систем відповідності.

Складність збору даних, звітності та верифікації вимагає значного часу для підприємств, щоб адаптувати свою діяльність та створити надійні межі відповідності. Поспіх у цьому процесі неминуче призведе до збільшення адміністративних навантажень, помилок та потенційної невідповідності.

Рішення щодо розширення CBAM повинні ґрунтуватися на ретельній, заснованій на доказах оцінці за чітко визначеними критеріями, такими як ті, що описані в Розділі 6. Це гарантує, що будь-яке розширення залишається узгодженим з основними цілями CBAM: запобігання витоку вуглецю, підтримка рівних умов конкуренції та підтримка кліматичних цілей ЄС.

CBAM — не панацея, і навіть якщо його сфера застосування буде розширена, він є лише одним інструментом у ширшому наборі політичних засобів, спрямованих на вирішення проблеми витоку вуглецю та підтримку промислової конкурентоспроможності.

Додаткові заходи — такі як усунення недоліків у розробці CBAM, розширення фінансових стимулів, посилення МЗВ (моніторингу, звітності та верифікації) у торгових партнерів, сприяння міжнародному співробітництву, покращення дизайну ринку електроенергії, стимулювання попиту на низьковуглецеву продукцію та підтримка переходу робочої сили — залишатимуться необхідними для забезпечення постійної життєздатності та конкурентоспроможності європейських галузей, що швидко декарбонізуються, на світовому ринку.

Ознайомитися зі звітом “Розширення сфери застосування CBAM” на сайті Європейського круглого столу з питань зміни клімату та сталого переходу

---

Матеріал підготовлено у межах проєкту “Технічна допомога для експорту товарів CBAM з України в ЄС”, що реалізується за підтримки Міністерства закордонних справ Королівства Нідерландів у межах розвитку зовнішньої політики Королівства Нідерландів. Фінансування відбувається за Програмою розвитку приватного сектору Нідерландського агентства підприємництва / The Netherlands Enterprise Agency.

Проєкт «Технічна допомога для експорту товарів CBAM з Україна в ЄС» розпочався 25 листопада 2024 р. і триватиме до 28 лютого 2026 р. Реалізується за підтримки Міністерства закордонних справ Королівства Нідерландів та Нідерландського агентства підприємництва.